頂、下城的困境 長期便宜行事苦果誰來解?

為解決安坑頂、下城居民因長期軍事及土地使用分區等限制,房屋增建改建受限,造成房屋老舊,居住空間不足,人口流失與老化等問題,在社居居民的請託下,新北市議員陳儀君請了新北市府官員,為居民解說都市計畫與更新的相關法規。會中不少居民反應相當激烈,對長期不公平的待遇表達不滿。超過一甲子累積的委屈,終於有一次宣洩的機會。

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這次的說明會主要是由城鄉局和都市更新處派員與會,解說目前頂、下城地區依新店區都市計畫的使用區分,以區段徵收進行土地用途變更的困難處,也一併宣傳既有建物依據「市危險及老舊建築物加速重建條例」進行改建的程序和優點等。

依據官員的說明,安康路一段兩側的頂、下城地區,自民國63年納入都市計畫範圍後,即劃定為農業區,雖經都市計畫三次通盤檢討,這個地方的使用分區仍未改變。依照中央規定,農業區如要變更為住宅區使用,必須採區段徵收方式,將區域內房舍一律拆除再進行土地重畫。自從大埔事件後,政府施行區段徵收趨向保守,加上本區建物密集,進行區段徵收的難度更高,因此在可預見的未來,頂、下城變更為住宅區機會很低。

都市更新處專員指出,因為現在政府鼓勵危險老舊住宅改建,區域內的房舍,只要能證明是民國63年前即已存在的合法建物,即可申請重建,不受使用分區限制,還可獲得上限40%的容積獎勵。

不過這些說法,和在地居民的認知與期望,顯然有不小落差。雖然在陳儀君議員的協助下,部分居民遭遇的難題,將採個案協調解決。但就整體居民的期望,在維持社區既有的整體性下,仍能改善居住品質,顯然還有很長的路要走。部分居民表示,政府官員不要只躲在辦公室裡研究法條,這樣行不通的。

解決問題有一個重要的前提,就是先了解問題的成因。安坑有好報今天整理了一些資料,提供相關部門的參考。今日的難題是長年便宜行事心態造成的,現在就不可能只憑解釋法規就了事。希望這些資訊能協助長官們思考,真心誠意解決居民的困難。

安坑的頂城和下城是早在清朝嘉慶6年,因安坑圳灌溉系統完工而建立的農村聚落,距現今已超過200年歷史,安坑最早建立的外五庄中人口相當集中的二個集村聚落。主要的農耕區則沿著安坑圳發展,大致在現在的安康路一段北側。

安康路(早期稱為安坑路)開通後,商業和人口更為集中,依據台北縣政府在民國63年的都市計畫書,從圖面上已可看到頂城與下城已是建築物相當密集的聚落。

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而且根據計畫書中的調查,當年頂、下城人口數均超過5000人(當年頂城範圍涵蓋現在的太平 里),超過人口最多的公崙里,甚至也比現在的在籍人口多。數據顯示,在頂、下城納入新店都市計畫範圍前,當地的發展雖不如新店溪右岸的碧潭、大坪林等地,但在安坑地區仍居領先。下城老街熱鬧的程度,被形容為安坑的西門町。

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依據計畫書的描述,安坑地區發展較慢,主要是因為新店溪的地形阻隔,以及軍事限建的因素。當時的建築以安康(坑)路兩側較為集中,沿街為店舖,往內則為農村住宅。「本區之都市發展有待軍事禁建限制解除之配合」。

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文中所指軍事禁建,就是佔地廣大,擔負對敵情報監聽任務的「清風園」。民國39年軍方接收日治時期的台北州立結核病療養所,成立「電訊發展室」,從此不但使頂、下城的房子再也長不高,也影響了往後超過一甲子的社區自然發展,也牽動了政府部分在都市計畫修定時的思維。

民國63年安坑部分被納入新店都市計畫時,因為軍事禁建的因素,幾乎全區被畫為農業區,並未老慮當時即以形成密集建築群的頂、下城聚落。此項畫定,主要還是因為之前即已發布的軍事禁建。在便宜行事的心態下,未考慮既有建築群存在的現況,畫定該區為住宅區或類似其他計畫區採用的「已開發建築密集地區」。

隨著安坑人口在民國70年代起快速增加,在都市計畫區外取得開發許可的建地,特別是在山坡地上蓋房子的丙種建地,使得安坑溪谷的兩側冒出了很多大型的社區,其中包括與下城僅一路(安和路)之隔的安民、安德等商圈,以及和下城同屬一里的青山鎮等社區。

為遏止丙種建地過度擴張,及保留道路、學校等生活機能,新店區都市計畫範圍逐漸擴大到現公崙、安昌及德安等里,另外在薏仁坑以西的安康路三段一帶,則增設了「新店安坑區都市計畫」。這二個新增加的都市計畫區,均參酌當時已開發現況,將既存的建築群落編定為住宅區或已開發建築密集地區。與頂、下城開發歷史接近的三城聚落,就是被標定為已開發建築密集地區,屋主可視屋況自行申請更新或重建,不須經區段徵收才能經農地變更為建地。

新店區都市計畫經歷次檢討,但頂、下城每次都被直接跳過。

民國79年,永豐圳(含早年的安坑圳)正式停灌,宣告外五庄農業時代結束,安康路一段南北側,除了零星的茶園、果園和菜圃外,早已不復建早期稻田連綿的景象。而因為軍事禁建便宜行事保留「農業區」之名的土地,除了頂、下城還是原始的低矮建築群外,大部分也被鐵皮工廠、修車廠和資源回收廠等所取代。

民國88年,新店都市計畫進行第二次通盤檢討,僅管計畫書中已具體描述,安康路一段兩側已不是早年的農田景觀。但可能是因為軍事禁建猶在,變不變更也無所謂,所以這裡繼續維持農業區編定。又是一次便宜行事心態。

民國89年,電訊發展室遷出,軍事禁建終於解除。可是盼到民國105年新店都市計畫第三次通盤檢討,頂、下城還是維持原農業區編定,就不免讓居民大失所望。從民國39年到105年,為什麼等了超過一甲子,政府還不願意修正當年便宜行事,將既已存在的聚落畫定為「農業區」的錯誤呢?

依據現行內政部法令,農業區變更為住宅區,一律須採區段徵收方式進行。此項作法在廣闊的農牧空地上實行,都有可能因零星屋主反對而引發抗爭,何況是在建築密集的頂、下城聚落?區段徵收執行時,須拆除區內既有建築,重新分割分配土地,而且原地主只能取回45%土地。所以官員才會坦承,區段徵收在頂、下城社區根本窒礙難行。

民國106年,為預防地震災害並加速都市更新,政府頒布「都市危險及老舊建築物加速重建條列」,相對於區段徵收,這是政策大轉彎。頂、下城的居民不用再管徵段徵收或土地分區了,大部的房子屋齡都超過30年,只要當年有合法登記,產權清楚,都可以申請重建。但是這個新政策能解決頂、下城60多年累積下來的問題嗎?應該很難。

合法建築與產權就是第一個難解的問題。早期的農村聚落,居民依人口的增長擴建房舍,聚落隨著時間,順著地形發展,在古老的時空背景,沒有合法與否的問題。用現在的法令去看待百年歷史的各棟建築,可能一部分做過合法登記,部分後來擴建的則沒有。現在住的房子,可能一半可以改建,一半不行,這怎麼辦?

談到所有權,更是複雜難題。長期限建造成人口外流,後代子孫可能遷往外地,部分則留守舊宅,一代傳一代,土地所有權持分愈分愈細,一小片土地可能就有數十位繼承人共同持有。房子舊舊的時候沒人會在意,一旦要申請重建,每個土地所有權人都要蓋章同意,只要有一個人失連或不同意,重建就淪為空談。頂、下城社區裡還有很多土地是國有財產署、市政府或當年的大地主所有,居民租地蓋屋,這些屋主也無法適用危老條例進行重建。

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更重要的是,頂、下城建庄已超過200年,在錯落的建築與狹窄曲折的巷弄裡,已累積了豐厚人文歷史和濃烈的鄰里感情。社區居民需要的,是如何把這些無形的資產保留下來,又能提升居住的品質,不要讓居住安全與人口老化外流的情形繼續惡化。新店的大鵬新村、安坑的康樂新村、公教住宅,應該都是可供參考的案例。

危險老舊條例鼓勵部分屋主拆舊屋起新厝,但大部分居民因產權等問題動彈不得。這個條例解決不了社區整體老舊的現況,卻有可能裂解社區長期以來因同舟一命累積起來的感情。得失之間,要從更高的角度去思維。

況且目前巷弄狹窄的社區,真的能吸引建商進駐,來和居民談合建或改建嗎?如果全靠居民自行重建,對於大部分年齡已長,欠缺相關法令知識的居民來說,更是漫漫長路。也許有機會冒出幾棟新大樓,但除了造成景觀的衝突感,對社區的整體發展,更可能弊多於利。

一個甲子的時間可以累積很多社會問題。頂、下城因為房屋改建受到層層限制,很難容納第二代或第二代居住。下城居民說,這裡不生產稻米,只生產「老人」,60多歲的年輕老人,負責照顧社區內更老的老人。第二代以後的青壯族,大多必須另覓住處。下城社區發展協會是新北市辦理銀髮共餐最成功的協會之一,除了志工團隊很用心,也可能因為這裡老人特別多。一個帶點悲情與無奈的因素。

青壯族如果無力遷移,就得大大降低生活品質窩居舊宅。一位居民說,她的二個孫子從上國中後,不方便再和父母擠同一個房間,只好睡沙發,現在他們都上大學了,還在睡沙發。

屋屋漏水、空間不夠,搭鐵皮屋頂或加蓋,違法的即報即拆。想合法申請,一概被駁回,因為要等區段徵收。現在政策改了,又說政府鼓勵你們個別重建。你要這些老人家再相信什麼?一位資深居民說,不用區段徵收,也不用都更了,只要政府給我們保證,增建的部分30年不拆除。30年後大家都死了,看不到了,就隨他去吧。

有些居民的想法很灰色,有些則還對政府有期許。說明會時,一位居民慷慨陳情,被負責說明都更程序的市府委派建築師一再安撫,說「你不要激動」。其實會激動,是因為他對政府還抱著一點點信心。

市長選舉快到了,不知道有哪位候選人會率先走進社區,親自了解社區的困境,了解其歷史緣由,然後開一張來得及兌現的支票,相信這位候選人會得到當地最多選票支持。

專案問題要專案解決,這事情還得等未來的市長大大親自關心。真心期待有這麼一天。
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